社会工作视角下的社区建设与社区发展

社会工作视角下的社区发展

社区工作为社会工作三大工作方法之一，强调专业社会工作介入社区，以社区培育、发展为落脚点，通过社区解决个人或群体的问题。社区工作具有任务目标和过程目标，而以过程目标更为重要，即强调社区居民自治、社区参与，发展社区公民，最终形成一个具有归属感的社区。社区工作在宏观层面也具有社会服务、社会福利、社会行动等功能，某种意义上能够在国家、社会、市场等主体的中间场域建立起一个缓冲带，成为社会的“安全阀”。

社区发展的概念由美国社会学家林顿在1915 年提出，后来成为社区工作的重要概念，强调以社区自治为重要方面，居民、政府、社会组织等整合社区资源，发现问题、解决问题，加强居民参与，培育互助与自治精神，塑造良好的社会关系，推动社会进步。一开始，社区发展的概念针对发展中国家，而后拓宽成为全球性的概念，社区发展的目的则在于发展社区的创造力，动员社区居民参与到社区、社会与国家建设中来。

当我们讨论社区发展时，有几个方面需要重视：其一，社区发展的主体。社区发展的主体是多元化的，包括社区居民、社区组织、政府等，强调充分动员可用的资源，调动各主体的积极性，最终形成一个共同体。共同体是社会工作追求的目标，是人与人之间和谐关系的纽带，是好社会、好生活的重要标准。其二，社区发展的目的在于形成一个好社区。好社区是安全的、经济稳定的、有保障的、环境健康的，并且在主观上是有认同感的、友爱的，人与人之间能够团结起来提出诉求，解决问题。其三，社区发展的方法。社工在社区发展中起着启发者、协调者、鼓励者、资源中介的角色，采取社区领袖培育、公共集会、协商等方式、策略，并以社区本身能力的建构为主。最终社区发展落到了社区自治上面。

因此，社区发展强调社区自治精神的培育。一个好社区，肯定是一个有公共精神、自治氛围的社区。一个高度自治的社区不需要太多的干预，即能够自动运转，并且朝着越来越好的方向发展。在这方面，美国、英国等国家和中国台湾地区的社区发展提供了很好的借鉴。美国的公共决策中有较好的公众参与，如1966 年建造佛蒙特州核电站时，政府召开公众听证会，充分听取民意，以及建成之后，由社区居民进行监督。中国台湾社区营造的经验较为丰富，已有较多成功的案例，在环境整治、社区经济发展等多方面取得了有效的成果。当强调社区自治时，社区环境主要由社区居民自身经营；社区文化逐步传承下去；在居民的志愿参与下，社区组织形成合力，提供公共服务，共同营造社区感；社区居民的建议、意见也能够通过社区自治的平台得到采纳。归根到底，从社区本身出发去营造社区是重要的经验所在，这也是社区发展可持续的重要基础。

社区建设路径及其问题

我国大陆社区建设从20 世纪80 年代开始萌芽，1998 年民政部在全国选取了26 个国家实验区开始全面推进社区建设。社区建设是伴随着单位制的改革而来的，社会环境转变、社会结构转型和社会需要变化导致原先国家对社会的管理削弱，而产生了很多社会问题，譬如老年人服务问题、青少年越轨以及许多需要社区配套服务才能解决的问题，这些问题本来是在单位中解决的，而现在由于社会转型的需要，却需要转移到社区中解决。

社区建设从始至终都是以自上而下的推动为动力，在基层社区中，社区建设强调社区居委会的自治性，并为社区居民委员会设定了四项民主原则：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在逐渐成形的我国城市基层社会自治管理体系中，社区居民委员会的地位和作用得到了进一步巩固和加强。社区建设被视为由政府推动、社区居民和社区组织广泛参与、重塑社会结构的主体性社会实践活动，但在实践过程中，社区居委会作为自治组织承担了大量的行政工作，对于社区自治、居民参与等方面分身乏术，而为人所诟病。在行政任务加重的情况下，社区专干只能出现正如杨爱平等学者所提到的“选择性应付”的状况。

我国大陆社区建设大概可分为政策研讨、概念提出、试点建设、全面推进等阶段，基本上是按照民政部政策的出台而定的。2000 年11月，社区建设进入全面推进阶段，以中共中央办公厅、国务院办公厅向全国转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见为标志。但在社区建设过程中，出现了一些问题：一是社区建设的主体较为单一。以社区居委会为中心，社区居委会的体制、制度建设成为社区建设的主体制度，强调政府对社区的管理，这导致社区居委会成为街道的进一步延伸。二是在社区建设的目的上，主要将社区作为治理单元，而非强调培育社区共同体，社区自治有名无实。三是在内容和方法上，主要是基础设施等硬件的建设和公共服务的输送，而非强调社区本身的建设。这种社区建设是自上而下的，与中国台湾在20 世纪60 年代开始的社区发展类似，但台湾的经验已否证了该种模式的有效性和持续性。

转变的思路：社会服务输送+社区自治

要解决社区建设存在的问题，必须充分重视社区的本质意义，即人与人之间的生活（生命）共同体内涵。社区并非简单的物理空间，绝佳的环境建设能够带来一时的自豪感，但如果没有真正意义上的社区，这种自豪感也会转眼即逝。因此，社区建设应该转变为社区发展或社区营造的概念，从自上而下转为自下而上，以社区过程（社区参与）作为社区发展的首要目的。要做到这点，通过社区自治，培育社区居民的主人翁意识是重要的渠道。

这可以从两方面来促成这个转变。一方面是社会服务输送方式的变革。社区居委会是社区中提供公共服务的重要载体，虽名为自治组织，却是政府在基层的“手”和“脚”。在传统的社区建设中，政府还是社区服务供给独大的主体，后来引进了物业管理服务，政府与市场二者结合供给，但渠道还是相对不足。

另一方面是社区自治体系的培育。在城市社区中，存在两种自治制度：一是居民自治，二是业主自治。居民自治对应社区居委会，业主自治对应业委会，前者讨论居民公共事务，后者局限于物业管理领域的事务，但重叠较多。另外，社区党组织是重要的领导力量。社区自治体系的构建首先要厘清这些不同组织之间的关系，避免“打架”。

社工在进入社区时，需对社区组织关系有全面的评估，并且能够“斡旋”其中。社工需要对我国本土社会有本土化的理解，在不断的合作过程中扎根发芽。在现在的社区体系中，社工难以对社区居委自治、业委会自治等内容有较大的参与，但却可以借助这些组织发展自身的社区关系，扩大自身影响力。社区发展要求居民成为主体，由他们自己来决策社区事务，营造社区感。但这种自治的能力并非一蹴而就的，而是在社工及其他社区主体不断的鼓励、支持和营造中产生的。社区工作是社工与居民一起参与的工作，社工也并非以专家自处。

只有将二者结合在一起，才能够推动现阶段自上而下的社区建设转向自下而上的社区营造。社会服务供给并非单向的，而是循环往复，多主体、多方式供给的。当社区发育后，社区福利化也能够成功推进，促进社会服务供给，进而形成政府、市场、社会（社区）三驾马车并驾齐驱、善治的共同体。